Hva er Systemic risk buffer?

Systemic risk buffer, på norsk ofte kalt systemrisikobuffer, er et ekstra kapitalkrav som myndighetene kan pålegge banker for å redusere systemrisiko i finanssystemet. Systemrisiko oppstår når problemer i én bank eller en gruppe banker sprer seg til resten av finansnæringen og realøkonomien. Bufferkravet skal sikre at bankene har tilstrekkelig egenkapital til å tåle tap i krisetider uten at de må kutte utlån eller bli reddet av staten.

I Norge er systemrisikobufferen en del av den makroprudentielle reguleringen, som har som mål å forebygge finansielle ubalanser og styrke motstandskraften i banksektoren. Kravet gjelder i hovedsak for de største bankene og bankalliansene, fordi de har størst betydning for den finansielle stabiliteten. Bufferen måles som en prosentandel av bankens risikovektede beregningsgrunnlag, altså hvor mye kapital banken må holde i forhold til risikoen i utlån og andre eiendeler.

Systemrisikobufferen skiller seg fra andre bufferkrav ved at den er rettet mot strukturell systemrisiko – risiko som ligger i selve oppbyggingen av finanssystemet, for eksempel høye innlånsandeler eller stor gjensidig avhengighet mellom banker. Den skal ikke forveksles med den motsykliske bufferen, som varierer over konjunktursyklusen for å dempe kredittvekst.

Forstå Systemic risk buffer

For å forstå systemrisikobufferen må man først forstå hva systemrisiko er. Tenk deg at en stor norsk bank får store tap på utlån. For å dekke tapene må banken bruke av egenkapitalen. Hvis egenkapitalen er for lav, kan banken bli insolvent. Dette kan skape panikk hos andre banker og investorer, som frykter at flere banker har samme problem. Resultatet kan bli en kredittkrise der bankene slutter å låne ut penger, noe som rammer bedrifter og husholdninger.

Systemrisikobufferen er et verktøy som skal forhindre at en slik krise oppstår. Ved å kreve at bankene holder ekstra egenkapital i gode tider, har de en buffer å tære på når tapene kommer. Dermed kan de fortsette å låne ut selv under en økonomisk nedtur. Bufferen reduserer også sannsynligheten for at staten må redde banker, noe som koster skattebetalerne dyrt.

I Norge er systemrisikobufferen spesielt viktig fordi banksektoren er stor i forhold til økonomien, og mange banker er tett knyttet til hverandre gjennom felles eie og felles finansiering. Norske myndigheter har derfor valgt å sette bufferkravet relativt høyt sammenlignet med mange andre land. Per 2024 er kravet 4,5 % av risikovektede eiendeler for de største bankene, men Finansdepartementet kan justere dette basert på anbefalinger fra Norges Bank og Finanstilsynet.

Hvordan fungerer Systemic risk buffer?

Systemrisikobufferen fungerer som et tilleggskrav til det ordinære kapitalkravet. Bankene må oppfylle flere krav samtidig: minimumskapitalkrav (pilar 1), kapitalbevaringsbuffer, motsyklisk buffer, systemrisikobuffer og eventuelle krav for systemviktige banker. Alle disse kravene summeres, og banken må til enhver tid ha en kjernekapital (egenkapital) som overstiger summen.

Dersom en bank ikke oppfyller bufferkravet, får den restriksjoner på utbytte og bonusutbetalinger. Myndighetene kan også pålegge banken å hente inn ny kapital eller redusere risikoutsatte eiendeler. Bufferkravet er risikovektet, noe som betyr at banker med høyere risiko må holde mer kapital. For eksempel vil en bank med mange usikrede utlån til næringseiendom ha et høyere risikovektet beregningsgrunnlag enn en bank med mest boliglån, og må derfor holde mer kapital for samme prosentsats.

I praksis fastsettes bufferkravet av Finansdepartementet etter innstilling fra Norges Bank og Finanstilsynet. Norges Bank vurderer den systemiske risikoen i det norske finanssystemet og anbefaler et nivå. Finanstilsynet vurderer bankenes soliditet. Departementet kan velge å følge anbefalingen eller sette et annet nivå. Kravet kan endres med kort varsel, men endringer skjer normalt i god tid for å gi bankene tid til å tilpasse seg.

Historisk bakgrunn

Systemrisikobufferen ble innført som en del av Basel III-regelverket etter finanskrisen i 2008. Krisen viste at mange banker hadde altfor lite egenkapital til å tåle store tap, og at svikt i én bank kunne true hele det finansielle systemet. Basel III introduserte flere bufferkrav, deriblant en systemrisikobuffer for å fange opp risiko som ikke dekkes av de andre kravene.

I Norge ble systemrisikobufferen implementert i 2014, da Finansdepartementet innførte et krav på 2 % for de største bankene. Kravet ble gradvis hevet: til 3 % i 2016, til 4 % i 2019, og til 4,5 % i 2023. Økningen skyldtes vurderinger om at den norske banksektoren var blitt mer sårbar på grunn av høy gjeldsvekst og økt eiendomspriser.

Under koronapandemien i 2020 ble bufferkravet midlertidig satt ned for å frigjøre kapital slik at bankene kunne opprettholde utlån. Dette viste at bufferen fungerer som en pute som kan brukes i krisetider. Etter pandemien ble kravet gradvis gjeninnført. Historien viser at systemrisikobufferen er et fleksibelt verktøy som kan tilpasses både strukturelle og sykliske forhold.

Praktisk eksempel

La oss ta DNB, Norges største bank, som et praktisk eksempel. I 2023 hadde DNB et risikovektet beregningsgrunnlag på omtrent 1 200 milliarder kroner. Med et systemrisikobufferkrav på 4,5 % måtte DNB derfor holde 54 milliarder kroner i ren kjernekapital (egenkapital) utover minimumskravet. Totalt måtte DNB ha en kjernekapitalandel på minst 14,5 % (minimum 4,5 % + kapitalbevaringsbuffer 2,5 % + motsyklisk buffer 2,5 % + systemrisikobuffer 4,5 % = 14 % pluss pilar 1-krav på 4,5 % gir 18,5 % – forenklet).

Hvis DNB får store tap på utlån, for eksempel 30 milliarder kroner, kan banken bruke av systemrisikobufferen til å dekke tapene uten å bryte det regulatoriske minimumskravet. Dermed kan DNB fortsette å låne ut penger til bedrifter og husholdninger, noe som demper den økonomiske nedturen. Uten bufferen ville banken måttet kutte utlån eller hente inn ny kapital i en vanskelig tid.

For en mindre sparebank som Sparebanken Sør, med et risikovektet beregningsgrunnlag på 50 milliarder kroner, vil systemrisikobufferkravet utgjøre 2,25 milliarder kroner. Selv om beløpet er mindre, er prinsippet det samme: bufferen gir rom for å tåle tap og opprettholde kredittgivning.

Fordeler og ulemper

Fordelene med systemrisikobufferen er mange. Den viktigste er at den styrker den finansielle stabiliteten ved å redusere sannsynligheten for bankkriser. Bankene blir mer robuste og kan fortsette å låne ut i nedgangstider. Bufferen beskytter også skattebetalerne fordi behovet for statsredninger reduseres. I tillegg gir den myndighetene et fleksibelt verktøy for å håndtere systemrisiko uten å måtte endre hele regelverket.

Ulempene er knyttet til kostnadene for bankene og samfunnet. Høyere kapitalkrav gjør at bankene må holde mer egenkapital, noe som kan redusere avkastningen på egenkapitalen. For å opprettholde lønnsomheten kan bankene øke rentemarginene, noe som fører til høyere lånerenter for kundene. Dermed kan bufferen bidra til dyrere boliglån og bedriftslån. I tillegg kan et for høyt bufferkrav føre til at banker reduserer utlån eller flytter virksomhet til land med lavere krav.

En annen ulempe er at bufferkravet kan være vanskelig å kalibrere riktig. Hvis kravet settes for lavt, gir det ikke tilstrekkelig beskyttelse. Hvis det settes for høyt, kan det hemme økonomisk vekst. Myndighetene må derfor hele tiden vurdere avveiningen mellom stabilitet og vekst.

Vanlige misforståelser

En vanlig misforståelse er at systemrisikobufferen er det samme som den motsykliske bufferen. Mens den motsykliske bufferen varierer over konjunktursyklusen for å dempe kredittvekst, er systemrisikobufferen et permanent krav som adresserer strukturell risiko. De to bufferkravene utfyller hverandre, men har ulike formål.

En annen misforståelse er at bufferkravet gjelder alle banker likt. I Norge er det differensiert: de største bankene (som DNB, Nordea Norge og sparebankalliansene) har et høyere krav enn mindre banker. Mindre banker kan ha et lavere krav eller være unntatt. Dette er fordi systemrisikoen er størst fra de største aktørene.

Noen tror også at bufferkravet er en garanti mot at banker går konkurs. Det stemmer ikke. Bufferen reduserer risikoen, men kan ikke eliminere den fullstendig. Hvis en bank har ekstremt store tap, kan bufferen bli spist opp og banken likevel gå overende. Bufferen gir bare et ekstra sikkerhetsnett, ikke en absolutt beskyttelse.

Oppsummering

Systemic risk buffer, eller systemrisikobuffer, er et sentralt makroprudentielt verktøy i norsk bankregulering. Det pålegger banker å holde ekstra egenkapital for å dempe systemrisiko og sikre finansiell stabilitet. I Norge er kravet per 2024 på 4,5 % av risikovektede eiendeler for de største bankene.

Bufferen har vist seg nyttig under kriser, som koronapandemien, da den kunne settes ned for å frigjøre kapital. Samtidig medfører den kostnader i form av potensielt høyere lånerenter og redusert avkastning for bankene. Avveiningen mellom stabilitet og vekst er en kontinuerlig utfordring for myndighetene.

For investorer og lånekunder er det viktig å forstå at systemrisikobufferen bidrar til et mer robust finanssystem, men at den også påvirker bankenes lønnsomhet og utlånspraksis. Å følge med på endringer i bufferkravet kan gi innsikt i myndighetenes syn på risikoen i norsk økonomi.